AUDIT PENERIMAAN NEGARA BUKAN PAJAK

1.1. Penerimaan Negara

Pada das ar nya, p ener imaan negara terbagi at as 2 jenis penerimaan, yaitu penerimaan dari pajak dan penerimaan bukan pajak yang disebut penerimaan negara bukan pajak (PNBP). Menurut UU no. 20 tahun 1997 tentang Penerimaan Negara Bukan Pajak, PNBP adalah seluruh penerimaan Pemerintah Pusat yang tidak berasal dari penerimaan perpajakan (www.bpkp.go.id) 

UU tersebut juga menyebutkan kelompok PNBP meliputi: 

1. penerimaan yang bersumber dari pengelolaan dana Pemerintah; 
2. penerimaan dari pemanfaatan sumber daya alam; 
3. penerimaan dari hasil-hasil pengelolaan kekayaan Negara yang dipisahkan; 
4. penerimaan dari pelayanan yang dilaksanakan Pemerintah penerimaan berdasarkan putusan pengadilan dan yang berasal dari pengenaan denda administrasi; 
5. penerimaan berupa hibah yang merupakan hak Pemerintah penerimaan lainnya yang diatur dalam Undang-undang tersendiri 

Kecuali jenis PNBP yang ditetapkan dengan Undang-undang, jenis PNBP yang tercakup dalam kelompok sebagaimana terurai diatas, ditetapkan dengan Peraturan Pemerintah. Artinya diluar jenis PNBP terurai diatas, dimungkinkan adanya PNBP lain melalui UU. 

Selanjutnya, Pasal 2 ayat (2) UU PNBP menyatakan bahwa kecuali PNBP yang ditetapkan dengan Undang-undang, jenis PNBP yang tercakup dalam kelompok sebagaimana dimaksud pada ayat (1) ditetapkan dengan Peraturan Pemerintah. Artinya diluar jenis PNBP terurai diatas, dimungkinkan adanya PNBP lain melalui UU. Dalam melaksanakan ketentuan tersebut, Pemerintah menetapkan Peraturan Pemerintah No.73 Tahun 1999 tentang Tata Cara Penggunaan PNBP Yang Bersumber Dari Kegiatan Tertentu. Menurut Pasal 4 ayat (3) PP tersebut, kegiatan tertentu itu meliputi bidang-bidang kegiatan: 

1. penelitian dan pengembangan teknologi; 
2. pelayanan kesehatan; 
3. pendidikan dan pelatihan; 
4. penegakan hukum; 
5. pelayanan yang melibatkan kemampuan intelektual tertentu; dan 
6. pelestarian sumber daya alam. 

1.2. Tujuan dan Lingkup Audit

Pemungutan terhadap berbagai jenis Penerimaan negara memiliki b erbagai aturan baik di kementrian dalam negeri (kemendagri) maupun kementrian keuangan (kemenkeu). Audit atas PNBP memiliki tujuan untuk mengetahui dan menilai: 

1. Apakah setiap jenis PNBP yang telah dimuat dalam rencana penerimaan pada setiap departemen/lembaga pemerintah non departemen mempunyai landasan hukum dan telah dipungut sesuai dengan tarif yang telah ditetapkan dan disetorkan ke kas negara dengan tertib; 
2. Apakah realisasi PNBP mencapai target yang telah ditetapkan dalam DIKS. 
3. Apakah semua PNBP pada setiap departemen/lembaga pemerintah non departemen telah ditatausahakan dan dilaporkan serta dipertanggungjawabkan sesuai dengan peraturan perundang- undangan. 

Berbagai Unit kerja di Kementrian/Lembaga/Dinas dan Instansi sebagian besar memiliki berbagai macam sumber PNBP. Pemeriksaan terhadap PNBP dilakukan kepada satuan unit kerja pada semua Kementrian/lembaga pemerintah non departemen yang memiliki PNBP, terutama pada unit kerja: 

1. Biro Keuangan Kementrian Keuangan; 
2. Direktorat Jenderal Perbendaharaan Kementrian Keuangan; 
3. Direktorat Jenderal pada Kementrian Teknis yang bersangkutan; 
4.  Biro Keuangan pada Kementrian Teknis yang bersangkutan; 
5. Lembaga/Satuan Kerja Unit Penghasil/Unit Pelaksana Teknis (UPT); 
6. Biro Lelang, Biro Informasi dan Hukum pada Direktorat Jenderal Piutang Lelang Pemeriksaan diarahkan pada kegiatan yang meliputi: 

• Perencanaan,
•  Penetapan, 
• Peraturan Pendukung, 
• Pemungutan dan Penyetoran,
•  Penatausahaan, 
• Pelaporan dan pertanggungjawaban. 

1.3. Pengendalian Transaksi PNBP

Penerimaan Negara Bukan Pajak harus memiliki payung hukum berupa peraturan perundang-undangan di tingkat nasional maupun daerah. Dalam peraturan tersebut mencantumkan berbagai hal seperti pentingnya dilakukan pemungutan PNBP tersebut, tata cara pemungutan, pengoranisasian, pencatatan, pencatatan hingga besaran tarif yang dikenakan. Jenis PNBP yang penentuan jumlahnya dilakukan dengan cara dihitung sendiri oleh wajib bayar ditetapkan oleh Peraturan Pemerintah. 

Pada beberapa kementerian atau lembaga yang mengelola suatu jenis PNBP, memiliki karakteristik yang berbeda antara PNBP pada suatu kementerian atau lembaga dan kementerian atau lembaga yang lain. Penentuan jumlah PNBP yang terutang dilakukan dengan cara (Murwanto, 2007): 

a) Ditetapkan oleh Instansi Pemerintah; 

b) Dihitung sendiri oleh Wajib Bayar 

Kewajiban membayar PNBP untuk jenis yang dihitung sendiri akan kadaluarsa setelah 10 tahun terhitung sejak saat terutangnya PNBP yang bersangkutan. Ketentuan kadaluarsa ini tertunda apabila wajib bayar melakukan tindak pidana di bidang PNBP. Wajib bayar membayar jumlah PNBP yang terutang dalam jangka waktu tertentu. Instansi pemerintah, atas permohonan wajib bayar untuk jenis PNBP yang dihitung sendiri oleh wajib bayar setelah memenuhi persyaratan yang ditentukan, dapat memberikan persetujuan kepada wajib bayar untuk mengangsur atau menunda pembayaran PNBP yang terutang dengan dikenakan denda sebesar 2% (dua persen) sebulan. 

1.4. Proses Audit PNBP

Proses audit atas PNBP terlabih dahulu dilakukan pemeriksaan pendahuluan, dalam rangka memperoleh informasi/data yang bersifat umum mengenai kegiatan dari obyek/instansi atau obyek yang diperiksa, yang dilakukan secara terus-menerus sepanjang tahun oleh auditor yang membidangi tugas pemeriksaan atas Kementerian/ lembaga negara yang mengelola PNBP. 

Dokumen yang diperiksa adalah dokumen yang dihimpun oleh masing-masing unit kerja, berupa dokumen pertanggungjawaban keuangan negara yang berkaitan dengan PNBP yang dikirim oleh Kementerian Keuangan, Kementerian/Lembaga Pemerintah Non Kementerian dan Sekretariat Jenderal/Panitera Lembaga Tertinggi/ Tinggi Negara serta Perusahaan Negara sesuai dengan Inpres No. 1 Tahun 1999 tanggal 31 Maret 1999 (Murwanto, 2007). 

Berikutnya adalah Kegiatan pengujian terbatas atas sistem pengendalian manajemen PNBP pada instansi yang diperiksa, dapat dilaksanakan pada saat yang bersamaan dengan pemeriksaan dokumen di Pusat Tata Usaha Keuangan Kementerian/Lembaga. Hal tersebut dimaksudkan agar pemeriksaan dapat dilaksanakan secara efisien, dan menghindari kesan dari pihak auditan bahwa pemeriksaan oleh auditor dilakukan terus-menerus. 

Pengujian terbatas pada sistem pengendalian manajemen merupakan upaya untuk mengumpulkan informasi mengenai cara kerja sistem pengendalian manajemen atas pengelolaan PNBP yang dilakukan oleh auditan, baik di tingkat Kementerian/Lembaga, Ditjen- Ditjen maupun di tingkat unit pelaksana teknis, dan mengidentifikasi kelemahan-kelemahan yang memerlukan perbaikan lebih lanjut. 

Pada dasarnya, pengujian terbatas dilakukan atas semua unsur- unsur sistem pengendalian manajemen, namun tidak selamanya semua unsur sistem manajemen dilaksanakan oleh setiap instansi yang mengelola/mengurus PNBP, karena tergantung pada tugas dan fungsinya, contohnya unit pelaksana teknis yang ditunjuk memungut PNBP tidak memiliki fungsi dan atau tugas untuk menetapkan/ menyusun target penerimaan PNBP, sehingga unsur perencanaan merupakan tugas unit kerja lain. Oleh karena itu, pengujian terbatas atas sistem pengendalian manajemen disesuaikan dengan tugas dan fungsi instansi yang diperiksa dalam kaitan dengan pengelolaan PNBP (Murwanto, 2007). 

Langkah-langkah pemeriksaan yang dilakukan dalam pengujian terbatas atas sistem pengendalian manajemen meliputi: 

1) Organisasi 

• Periksa apakah pelaksanaan pengurusan/pengelolaan PNBP (pungutan, penyetoran, penatausahaan dan pelaporan) dilaksanakan oleh unit organisasi yang ditunjuk. 
• Apakah pelaksanaan tugas-tugas pengurusan/pengelolaan PNBP dilaksanakan berdasarkan pembagian tugas yang ada dalam organisasi, dan tidak perangkapan jabatan yang melemahkan pengendalian intern. 
• Teliti apakah kewenangan-kewenangan yang diberikan kepada organisasi dan para pejabat yang bertangung jawab dapat terlaksana/berjalan dalam melaksanakan tugas-tugasnya. 

2) Kebijaksanaan 

• Periksa apakah jenis PNBP yang dipungut oleh instansi pelaksana sesuai dengan kebijaksanaan yang telah ditetapkan oleh pimpinan instansi dan kebijaksanaan umum yang berlaku untuk penentuan jenis PNBP yang akan dipungut. 
• Periksa apakah penentuan besarnya tarif yang dipungut sudah memperhatikan kebijaksanaan umum dan kebijaksanaan yang ditetapkan oleh pimpinan instansi. Periksa pula bahwa kebijaksanaan pimpinan instansi tidak bertentangan dengan kebijaksanaan di atasnya/kebijaksanaan umum. 
• Teliti bahwa pengurusan/pengelolaan (pungutan, penatausahaan, penyetoran dan pelaporan) PNBP itu telah sesuai/memperhatikan kebijaksanaan yang ditetapkan. 
• Periksa apakah terdapat hambatan-hambatan dalam melaksanakan pengurusan/pengelolaan PNBP yang disebabkan oleh kebijaksanaankebijaksanaan yang ditetapkan. 

3) Perencanaan 

• Periksa penentuan jenis PNBP yang akan dikelola oleh auditan sudah didasarkan kepada perundang-undangan yang berlaku, minta dan pelajari dasar hukum pemungutan atas jenis-jenis PNBP tersebut. 
• Periksa apakah dalam menentukan rencana penerimaan dari jenis PNBP itu sudah melibatkan instansi yang berwenang. 
• Teliti apakah dalam penentuan target penerimaan setiap jenis PNBP sudah mempertimbangkan unsur-unsur terkait. 

4) Prosedur Kerja 

• Periksa apakah peraturan besarnya tarif pungutan PNBP sudah mengikuti prosedur yang ditetapkan. 
• Teliti apakah p elaks anaan pungut an, p enat aus ahaan, penyetoran dan pelaporan hasil PNBP sudah sesuai dengan prosedur kerja yang ditentukan. 
• Teliti bahwa prosedur kerja dalam pengelolaan pungutan, penyetoran, penatausahaan dan pelaporan PNBP tidak bertentangan dengan peraturan perundang-undangan yang mengatur masalah tersebut. 
• Identifikasi hambatan-hambatan yang terjadi dalam melaksanakan prosedur kerja dan pelajari sebab dan akibatnya. 

5) Pencatatan/pelaporan 

• Teliti apakah bendaharawan pengelola PNBP telah diangkat oleh pejabat yang berwenang. 
• Teliti apakah setiap jenis PNBP yang dikelola telah dibuatkan buku- buku catatan. 
• Teliti apakah pencatatan dilakukan dengan cermat, tepat waktu dan akurat. 
• Teliti apakah instansi pengelola PNBP telah memiliki standar pelaporan PNBP. 
• Teliti apakah pelaporan PNBP dapat memberikan informasi yang diperlukan oleh pejabat yang berwenang. 
• Teliti apakah pelaporan yang dibuat telah dapat berfungsi sebagai sistem pengendalian. 

6) Pemeriksaan APIP (Aparat Pengawasan Internal Pemerintah) Langkah-langkah pemeriksaan yang dilakukan meliputi: 

• Periksa apakah APIP telah melakukan pemeriksaan atas PNBP yang bersangkutan, teliti atau bahas LAPIP jika telah dilakukan pemeriksaan. 
• Periksa apakah hasil pemeriksaan sebelumnya yang nilainya cukup material telah ditindaklanjuti oleh Kementerian/ lembaga yang bersangkutan. Apabila belum ditindaklanjuti, teliti apa sebabnya. 
• Teliti apakah dalam pemeriksaan tahun berjalan ditemukan masalah yang sama (masalah berulang). 

Apabila masalah-masalah tersebut muncul, maka dapat disimpulkan bahwa sistem pengendalian auditan lemah, sehingga perlu dilakukan pengujian terinci atas hal tersebut guna menetapkan dan menambah jumlah nilai penyimpangan (menambah nilai/ materialitas temuan) dan menentukan penyebab sebenarnya, yaitu apakah peraturan perundangan yang sudah tidak memadai atau masalah lain yang terkait dengan korupsi, kolusi dan nepotisme. 

1.5. Praktik Audit PNBP

Pembangunan yang dilaksanakan dalam rangka mewujudkan tujuan negara dibiayai dari penerimaan negara yang berasal dari pajak dan Penerimaan Negara Bukan Pajak (PNBP). Salah satu bentuk PNBP di Indonesia yang memberikan kontribusi cukup signifikan dalam penerimaan negara adalah PNBP di bidang pertambangan umum. 

Sampai saat ini, sektor Energi dan Sumber Daya Mineral (ESDM) masih menjadi sumber penggerak utama roda perekonomian nasional. Baik dalam perannya sebagai sumber penerimaan negara, penyedia energi, menarik investasi, surplus neraca perdagangan, penyedia bahan baku industri, faktor dominan pembentukan Indeks Harga Saham Gabungan (IHSG), pembangunan daerah maupun terciptanya efek berantai dalam bentuk pengiriman tenaga kerja ke luar negeri dan penciptaan lapangan kerja di dalam negeri. Tahun 2008 yang ditandai oleh fluktuasi yang sangat tajam harga minyak mentah dunia di penghujung tahun, sektor ESDM mencatatkan perkiraan realisasi penerimaan negara sebesar Rp 346,347 Triliun atau sebesar 36%. Dari penerimaan sektor ESDM tersebut, sub sektor Pertambangan Umum tercatat sebesar Rp 42,120 Triliun atau sebesar 4,4% yang terdiri dari Pajak Pertambangan Umum dan Penerimaan Negara Bukan Pajak (PNBP) Pertambangan Umum.

Sumber : Buku Audit Sektor Publik Anis Rachma Utary & Muhammad Ikbal